Commento alla circolare ANPAL sui fondi interprofessionali.

Il ruolo dei fondi interprofessionali

Con lo scopo di promuovere lo sviluppo della formazione professionale continua, la legge prevede la possibilità di istituire, per ciascun settore economico, i fondi paritetici interprofessionali nazionali per la formazione continua. Tali fondi, articolati anche a livello regionale o territoriale, previo accordo tra le parti, finanziano, in tutto o in parte, piani formativi aziendali, territoriali, settoriali o individuali concordati tra le parti sociali, nonché eventuali ulteriori iniziative propedeutiche e comunque direttamente connesse a detti piani. Ciascun fondo è istituito sulla base di accordi interconfederali stipulati dalle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori maggiormente rappresentative sul piano nazionale (art. 118, c. 6, L. 388/2000).
Si tenga presente che i fondi interprofessionali sono finanziati con il contributo integrativo 0,30% dovuto per l’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria (art. 25, c. 4, L. 845/1978) dai datori di lavoro che aderiscono a ciascun fondo (art. 118, c. 1, L. 388/2000). Il versamento di tale contributo viene fatto all’INPS, che provvede a trasferirlo, per intero, una volta dedotti i soli costi amministrativi, al fondo indicato dal datore di lavoro (art. 118, c. 3, L. 388/2000). I datori di lavoro che non aderiscono ai fondi sono comunque tenuti al versamento del predetto contributo all’INPS (art. 118, c. 5, L. 388/2000, INPS, circ. 71/2003, INPS, circ. 67/2005).

Le criticità

Nel corso degli anni sono state evidenziate da più parti alcune criticità inerenti la gestione dei fondi interprofessionali. In particolare, non era più trascurabile un problema di trasparenza nel sistema di governo dei Fondi medesimi, poiché «il denaro pubblico in questione, gestito e utilizzato dalle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori, di fatto, non è idoneamente rendicontato né sottoposto a controllo» . Tutto ciò in assenza di efficaci controlli nella gestione delle risorse, nonché verifiche che escludano conflitti di interessi nei rapporti tra Fondi e terzi, ad esempio gli enti formativi che con questi collaborano.
Alla predetta criticità, si è cercato di ovviare attribuendo all’ANPAL, tramite previsione normativa (art. 9 c. 1 lett. n) d.lgs. 150/15), la vigilanza ed il monitoraggio sulla gestione dei fondi interprofessionali (già esercitati, in precedenza, dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali), inserendo gli stessi fondi nella c.d. “Rete nazionale dei servizi per le politiche del lavoro”, ai sensi dell’art. 1, c.2, lett f), d.lgs. 150/15.

La circolare Anpal del 10 aprile 2018

Regole chiare e aggiornate per la corretta gestione
Con la circolare n. 1/2018 del 10 aprile scorso, l’Anpal ha emanato le linee guida per la gestione delle risorse finanziarie attribuite ai fondi paritetici, costituite dal contributo obbligatorio dello 0,30% della retribuzione di ciascun lavoratore ed attribuite ai fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua. Il documento, si legge nella premessa, «nel rispetto dei diversi ruoli attribuiti ai singoli soggetti, si prefigge di fornire ai Fondi regole chiare ed aggiornate per la corretta gestione della attuale fase di lavoro».
In primis, la circolare 1/2018 individua tre sostanziali categorie di attività svolte dai Fondi:
1. le attività di gestione, comprendenti le attività relative all’organizzazione, gestione e controllo;
2. le attività propedeutiche alla realizzazione dei piani formativi, comprendenti attività quali informazione e pubblicità per la promozione a vario titolo offerta ai soggetti responsabili dei progetti formativi; analisi della domanda e dei fabbisogni formativi; raccolta, valutazione e selezione dei progetti; predisposizione e attuazione dei sistemi di controllo; predisposizione e attuazione dei sistemi di monitoraggio fisico, finanziario e procedurale;
3. le attività finalizzate alla realizzazione dei piani formativi, svolte direttamente dalle imprese aderenti a favore dei propri dipendenti, da organismi accreditati secondo le normative regionali, da soggetti individuati sulla base dei criteri a tale scopo definiti dai Fondi e concernenti la progettazione degli interventi, la preparazione ed elaborazione dei materiali didattici, il personale docente, la formazione, l’orientamento e la selezione dei partecipanti, la certificazione finale delle competenze, le spese allievi, il monitoraggio, il funzionamento, il controllo e la gestione dei corsi.
Per lo svolgimento di tali attività i Fondi possono acquisire beni e servizi a fronte di un corrispettivo; e/o concedere contributi o sovvenzioni per finanziare in tutto o in parte i piani formativi aziendali, territoriali, settoriali o individuali concordati tra le parti sociali.

Attività di gestione e propedeutica
Per quanto concerne l’attività di gestione e propedeutica (n.1 e n. 2), la circolare dell’Anpal si sofferma sulla natura giuridica dei fondi interprofessionali. Se, da un lato, la circolare conferma l’orientamento ormai consolidato per cui i Fondi sono soggetti di diritto privato , dall’altro lato, in direzione diametralmente opposta, l’Anpal ritiene la veste giuridica di soggetto privato non escluda la possibilità di qualificare i fondi come organismi di diritto pubblico, con la conseguente applicazione della normativa sulle procedure di aggiudicazione in materia di appalti pubblici e sulla vigilanza dell’ANAC.

Realizzazione dei piani formativi
Per quanto riguarda, poi, le attività finalizzate alla realizzazione dei piani formativi (n.3) la circolare dell’ANPAL chiarisce che i contributi e le sovvenzioni destinati a finanziare in tutto o in parte i piani formativi aziendali, territoriali o individuali concordati tra le parti sociali, non possono invece essere considerati come corrispettivi a fronte di «affidamenti di contratti di formazione professionale», bensì come somme destinate a finanziare piani e/o progetti formativi nei quali manca una controprestazione idonea a generare un rapporto obbligatorio a prestazioni corrispettive. Si tratta, pertanto, di una semplice elargizione di una somma di denaro da destinare a un progetto meritevole di attenzione sociale.
A tale ultimo proposito la circolare ANPAL distingue tra:
– somme erogate direttamente alle aziende aderenti, in restituzione di quanto anticipato dalle stesse per finanziare i corsi di formazione, mediante l’apertura di un «conto individuale»;
– somme erogate attraverso un «conto collettivo» (o conto di sistema), finanziato da tutte le imprese e ad esse potenzialmente aperto. L’assegnazione delle risorse rientranti nel “conto collettivo” (o conto di sistema) avviene sulla base di procedure selettive, relative a tematiche specifiche o a beneficio di particolari platee di lavoratori, che comportano una “valutazione nel merito di proposte di interventi formativi”. Per le medesime ragioni non è finanziabile a valere sulle risorse del conto collettivo la formazione obbligatoria per legge (cfr. Regolamento UE 651/2014 art. 31 comma 2). I Fondi impiegano le risorse all’uopo ricevute dall’INPS di regola entro i 12 mesi successivi all’assegnazione, tramite pubblicazione di avvisi su Conto Collettivo.
La distinzione tra somme erogate in conto individuale o erogate in conto collettivo è importante perché nel primo caso (conto individuale) le erogazioni non sono soggette alla normativa sugli aiuti di stato, differentemente da quanto accade nel secondo caso (conto collettivo).

La concessione di contributi e sovvenzioni può assumere, in alternativa, una delle seguenti forme:
– una rendicontazione sulla base di tabelle standard di costi unitari, facendo ricorso ai modelli vigenti dettati dalla normativa nazionale e comunitaria. In tal modo, tutti o parte dei costi ammissibili di un’operazione sono calcolati sulla base di attività, input, output o risultati quantificati, moltiplicati usando tabelle standard di costi unitari predeterminate. Questa possibilità può essere usata per qualsiasi tipo di progetto o parte di progetto quando è possibile definire chiaramente le quantità legate ad un’attività e le tabelle standard di costi unitari.
– una rendicontazione a costi reali, mediante una stima in maniera forfetaria dei costi indiretti: nel caso di finanziamento a tasso forfettario determinate categorie di costi ammissibili chiaramente identificati ex ante (costi indiretti) sono calcolate applicando una percentuale stabilita per una o più categorie di costi ammissibili (fino ad un tasso forfettario del 25% dei costi diretti ammissibili).

Obbligo di adozione di un regolamento
Rilevante novità contenuta nelle Linee guida è l’obbligo di adozione, da parte dei Fondi, di un idoneo Regolamento, recante la descrizione del proprio modello di organizzazione, gestione, rendicontazione e controllo. Ciascun Fondo dovrà provvedere alla sua redazione entro e non oltre 120 giorni dalla pubblicazione sul sito ANPAL delle Linee Guida nonché trasmetterlo all’ANPAL il quale provvederà ad approvarlo entro 120 giorni dalla ricezione. Successivamente all’approvazione il Fondo dovrà provvedere a pubblicare il Regolamento sul proprio sito internet.
Il Regolamento dovrà contenere una chiara definizione e assegnazione dei ruoli e delle responsabilità collegate alle funzioni di gestione, di pagamento e di controllo necessarie per garantire sane procedure finanziarie all’interno dell’organizzazione nonché sistemi efficaci per garantire che i soggetti coinvolti nelle diverse fasi della valutazione, approvazione e assegnazione delle risorse relative ai piani formativi svolgano le diverse funzioni nel rispetto del principio di terzietà e della separazione tra i ruoli, al fine di evitare sovrapposizione tra gli stessi e degenerazioni nel conflitto controllore/controllato. A tal proposito l’ANPAL fornisce anche uno schema tipo esemplificativo di Regolamento.

Rendicontazione
Oltre al Regolamento, ogni Fondo è altresì tenuto a pubblicare un bilancio di esercizio su una apposita sezione del proprio sito. Il fondo deve anche predisporre un Rendiconto finanziario annuale secondo il criterio di cassa, redatto anch’esso in base a uno schema allegato alle linee guida di Anpal.
Per quanto riguarda il sistema di vigilanza sui Fondi, l’ANPAL svolge un’attività di verifica dell’adeguatezza del sistema di gestione, rendicontazione e controllo dei Fondi. I Fondi medesimi, unici referenti dell’attività di vigilanza svolta dall’Agenzia, dovranno fornire prontamente, per la verifica delle spese attinenti le attività di gestione e di finanziamento delle attività formative, tutta la documentazione richiesta in sede di controllo.

Sanzioni
Nella circolare non c’è un preciso riferimento alle sanzioni eventualmente applicabili in caso di comportamenti omissivi o comunque non corrispondenti alle indicazioni contenute nelle Linee guida. In ogni caso la mancata osservanza potrà essere segnalata al Ministero del lavoro e delle politiche sociali come elemento di inefficiente funzionamento del Fondo, e come tale valutata in relazione al possibile commissariamento dello stesso.

Avv. Eleonora Paganini
Studio Legale Paganini

Articolo pubblicato su Professionalità Studi